Логинова Екатерина Станиславовна соискатель, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» Российская Федерация, г. Южно-Сахалинск Некоторые вопросы применения части 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Логинова Екатерина Станиславовна

соискатель, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия»

Российская Федерация, г. Южно-Сахалинск

Некоторые вопросы применения части 1 статьи 8.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях



В части 1 статьи 8.21 КоАП РФ предусмотрены меры административной ответственности за нарушение правил охраны атмосферного воздуха в виде выброса  вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения. Состав данного правонарушения является формальным. То есть предполагается, что при привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.21 КоАП РФ органу публичной власти не требуется устанавливать и доказывать, что в результате совершенного правонарушения наступили какие-либо негативные последствия. Несмотря на это, в правоприменительной практике встречается несколько подходов к решению вопроса о необходимости установления последствий правонарушений, квалифицируемых по части 1 статьи 8.21 КоАП РФ. В рамках одного из них суды, отменяя постановления о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, указывают, что для отнесения какого-либо вещества к категории загрязняющих необходимо установить, что его количество и (или) концентрация превысили установленные нормативы. В частности, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 12.09.2011 года по делу № А52-1277/2011 указал, что выброс в атмосферный воздух веществ сам по себе еще не свидетельствует о наличии состава административного правонарушения - выброса вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения. Для привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 8.21 КоАП РФ необходимо установить, что такие выбросы превышают нормативно установленные концентрации. Поскольку из материалов дела не следовало, что управлением в ходе проверки производился отбор проб промышленных образцов в соответствии со статьями 26.5, 27.10 КоАП РФ и протоколы изъятия образцов, составленные в установленном порядке, отсутствуют, суд пришел к выводу, что из представленных документов невозможно установить, превысило ли общество при осуществлении своей производственной деятельности установленные нормативы выбросов вредных веществ в атмосферу  .
Данный подход весьма распространен в практике арбитражных судов, он встречается как в судебных актах судов первой инстанции , так и в практике судов апелляционной инстанции . При этом Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, как правило, отказывает в передаче в Президиум дел, по которым судебные акты, содержащие указанный подход в толковании части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, были приняты .
Вместе с тем, в судебной практике применяется также иной подход к толкованию нормы части 1 статьи 8.21 КоАП РФ. Из позиции судов, придерживающихся данного подхода, следует, что для подтверждения факта совершения административного правонарушения, ответственность за которое установлена в части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, достаточно представить доказательства того, что правонарушителем эксплуатируются источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу без разрешения. При этом установление факта выбросов вредных веществ в атмосферный воздух в концентрациях, приводящих к его загрязнению, не требуется.
Так, Пятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 16.11.2011 г. № 05АП-7635/2011 по делу № А59-3118/2011, рассмотренному арбитражным судом Сахалинской области, указал, что привлечение к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, не ставится в зависимость от количественных показателей выбросов вредных веществ в атмосферу. Материалами арбитражного дела подтверждается, что «основным видом деятельности предприятия является производство пара и горячей воды (тепловой энергии) котельными. Согласно стандартам отрасли «Охрана природы. Атмосфера. Тепловая энергетика. Термины и определения. ОСТ 153-34.0-02-021-99, утвержденным РАО «ЕЭС России» от 17.12.1999, котел является источником выделения загрязняющего вещества, в котором образуется и выделяется загрязняющее вещество. Согласно материалам дела Предприятие эксплуатирует котельную, оборудованную тремя котлами «Энергия 3М», укомплектованными трубой для отвода дымовых газов. Тот факт, что в процессе нормальной хозяйственной/производственной деятельности Предприятия в любом случае происходит выброс вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду, по мнению коллегии апелляционного суда, является очевидным и следует из характера самой деятельности. Кроме того, данный факт находит свое подтверждение в представленных в материалы дела расчетах за негативное воздействие на окружающую среду за 1 квартал 2011 года, в которых отражено, что котельной № 3 израсходовано топлива (угля) 171,32 т/кВ, произведены выбросы в атмосферный воздух оксида азота, диоксида серы, оксида углерода, твердых частиц и других загрязняющих веществ. Учитывая изложенное, нельзя не согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что при эксплуатации стационарных источников - котлов на объекте - котельная № 10, осуществляет выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. Специальное разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на котельную № 10 отсутствует, что само по себе свидетельствует о совершении предприятием правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.21 КоАП РФ, поскольку объективную сторону этого правонарушения образует отсутствие специального разрешения у субъектов хозяйственной или иной деятельности, обладающих стационарными, передвижными иными источниками воздействия на окружающую среду» .
Аналогичное толкование диспозиции части 1 статьи 8.21 КоАП РФ содержится и в ряде решений судов первой инстанции  , и в постановлениях судов апелляционной  и кассационной  инстанций. При этом и в данном случае Высший Арбитражный Суд Российской Федерации отказывает в передаче дел в Президиум .
Наличие двух противоположных подходов является, на наш взгляд, следствием неоднозначности формулировок нормы части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, а также норм, определяющих правила охраны атмосферного воздуха.
Так, в части 1 статьи 8.21 КоАП РФ установлены меры ответственности за выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения.
Для того, чтобы у органа публичной власти была возможность применить данную норму, необходимо, чтобы законодательно были определены понятие и виды вредных веществ, а также вредного физического воздействия на атмосферный воздух. В настоящее время данные категории определены в Федеральном законе от 04.05.1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее - Закон № 96-ФЗ). Вместе с тем, в его статье 1 приведено понятие не вредного вещества, а вредного (загрязняющего) вещества, под которым понимается химическое или биологическое вещество либо смесь таких веществ, содержащихся в атмосферном воздухе и оказывающих в определенных концентрациях вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.
Таким образом, законодатель в специальном нормативном правовом акте, определяющем правила охраны атмосферного воздуха, поставил знак равенства между понятиями «вредное вещество» и «загрязняющее вещество». Кроме того, в приведенном выше определении вредного (загрязняющего) вещества законодатель указал, что вредным веществом является то, что в определенных концентрациях оказывает вредное воздействие. Именно наличие данного указания, на наш взгляд, привело к двум различным подходам определения выброса вредных веществ, осуществление которого без разрешения является согласно части 1 статьи 8.21 КоАП РФ административно-наказуемым деянием. Разрешить данный вопрос можно путем системного толкования норм, содержащихся не только в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха», но и в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».
В статье 1 последнего определено понятие «загрязняющее вещество»: вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом загрязняющее вещество – это определенное количество – множество - одного вещества или смеси веществ, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. В качестве веществ, множество которых может привести к загрязнению, выступают вредные вещества. То есть вредные вещества – это те, которые могут привести к загрязнению, а загрязняющие вещества – это совокупность или смесь вредных веществ.  Таким образом то, что в Законе № 96-ФЗ определяется как вредное (загрязняющее) вещество, фактически является загрязняющим веществом. При этом для отнесения какого-либо вещества к категории загрязняющих необходимо установить, что его количество и (или) концентрация превысили установленные нормативы.
Согласно пункту 1 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Закон № 7-ФЗ) нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности, исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, технологических нормативов.
В соответствии со статей 1 Закона № 96-ФЗ качество атмосферного воздуха – это совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха. Указанные нормативы являются теми показателями, при которых отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и на окружающую среду. С целью обеспечения непревышения данных нормативов и государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух установлены технические нормативы выбросов, предельно допустимые выбросы (статья 12 Федерального закона от 04.05.1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).
Под техническими нормативами выбросов понимаются установленные уполномоченными органами нормативы выбросов для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха.
Предельно допустимые выбросы определяется территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом). Данные выбросы устанавливаются в разрешении на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух. В этих разрешениях определяются и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха от его загрязнения лицом, эксплуатирующим в ходе своей хозяйственной деятельности стационарные источники выбросов. При этом в пункте 1 статьи 14 Закона № 96-ФЗ установлен запрет на использование стационарных источников, в результате которых в атмосферный воздух поступают вредные (загрязняющие) вещества без соответствующего разрешения, выданного уполномоченным органами в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.
Таким образом, наличие разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду является обязательным тогда, когда лицом при осуществлении хозяйственной и иной деятельности эксплуатируются источники выбросов вредных веществ. При этом из приведенных норм не следует, что количество выбросов от данных источников должно быть таковым, чтобы их можно было квалифицировать как загрязнение.
В части 1 статьи 8.21 КоАП РФ установлены меры ответственности за выбросы вредных веществ в атмосферный воздух без разрешения. Соответственно, учитывая приведенные выше нормы, к ответственности по данной статье могут быть привлечены лица, которые при осуществлении хозяйственной деятельности эксплуатируют источники выбросов вредных веществ без разрешения. В данном случае законодатель акцентирует внимание не на количестве, концентрациях и видовом разнообразии выбросов, а на их источнике, эксплуатируемом без разрешения. В этой связи о наличии события административного правонарушения, ответственность за которое установлена в части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, свидетельствует факт эксплуатации источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ без соответствующего разрешения. При этом установленный факт эксплуатации такого источника будет доказывать и наличие факта выбросов таких веществ.
Данный вывод подтверждается положениями Административного регламента по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду , пунктом 5 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации , а также постановлением Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.05.2011 № 17254/10 по делу № А03-3457/2010 . Из анализа содержания указанных документов следует, что административному органу помимо факта выброса необходимо подтверждать, что источник выбросов отнесен к источнику вредных выбросов, требующих получения специального разрешения.
В этой связи подход судов к толкованию части 1 статьи 8.21 КоАП РФ, в рамках  которого ими указывается на необходимость доказывания фактов выброса вредных веществ, в количествах и концентрациях превышающих установленные нормативы, на наш взгляд, не соответствует целям, ради достижения которых определены правила, направленные на сохранение надлежащего состояния атмосферного воздуха, а также установлены меры ответственности за их нарушение. Придерживаясь подобной позиции, суды приходят к выводу о недоказанности выбросов в атмосферный воздух вредных веществ, происходящих в связи с эксплуатацией котельных, автомобильных мастерских, промышленных печей, работающих на дровах, лесоперерабатывающей и лесозаготовительной техники, техники, используемой для изготовления мебели, мазутонасосных, несмотря на то, что факты выбросов в таких случаях при доказанности факта эксплуатации указанных источников выбросов являются очевидными. Подобная практика делает бессмысленным существование установленных правил охраны атмосферного воздуха  в части обязанности получать разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ. Соответственно, следствием данного подхода является не достижение целей правового регулирования общественных отношений в области охраны атмосферного воздуха, а, значит, и нарушение законности в природоохранной сфере. О нарушении законности в указанной сфере свидетельствует и сам факт отсутствия единообразного понимания и применения уполномоченными органами нормы части 1 статьи 8.21 КоАП РФ. Мерами, направленными на обеспечение законности в подобной ситуации, является, на наш взгляд, выработка единой позиции толкования указанной нормы права. При этом  такая позиция должна быть определена не органами исполнительной власти, а высшими судебными инстанциями в документах, являющихся обязательными для применения нижестоящими судами, поскольку в конечном итоге именно суд является той инстанцией, которая дает оценку законности принимаемым органами исполнительной власти решениям. Например, подобные разъяснения могут содержаться в совместном постановлении Пленумов ВС РФ и ВАС РФ.