Соколов Роман
Андреевич,
Московская
академия образования
Натальи
Нестеровой,
аспирант кафедры
гражданско-правовых
дисциплин,
Российская
Федерация, г. Москва
Необходимость введения в гражданском
законодательстве Российской Федерации новой конструкции организационно-правовой
формы юридических лиц – «государственный социальный фонд»
Пенсионный фонд Российской Федерации
(России) (далее по тексту - ПФР) образован постановлением Верховного Совета
РСФСР от 22 декабря 1990 г. № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»[1] в
целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в
Российской Федерации.
В соответствии с
пунктом 3 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее по тексту
- ГК РФ) особенности правового положения отдельных видов государственных и иных
учреждений определяются законом и иными правовыми актами[2].
В соответствии с
положениями Федерального закона от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах
обязательного социального страхования» (далее по тексту - Закон № 165-ФЗ)[3]
обязательное социальное страхование осуществляется страховщиками -
некоммерческими организациями, создаваемыми в соответствии с федеральными
законами о конкретных видах обязательного социального страхования для
обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию
при наступлении страховых случаев. Пунктом 4 статьи 13 Закона № 165-ФЗ
установлено, что организационно-правовая форма страховщиков определяется
федеральным законом о конкретном виде обязательного социального страхования.
В соответствии
со статьей 5 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном
страховании в Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 167-ФЗ)[4]
обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации осуществляется
Пенсионным фондом Российской Федерации, который по своей
организационно-правовой форме является государственным учреждением (статья 50
ГК РФ) относит государственные учреждения к некоммерческим организациям).
На сегодняшний
день за ПФР закреплен ряд функций выходящих за рамки правоотношений по
обязательному пенсионному страхованию и государственному пенсионному
обеспечению. Ярчайшим примером одной из такой функции является реализация права
граждан на дополнительные меры государственной поддержки и ведение федерального
регистра лиц имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки
семей, имеющих детей.
Не являясь
органом власти, ПФР реализует государственные функции и фактически осуществляет
свою деятельность в рамках системы органов власти, а также обладает рядом
властных полномочий как субъект отношений по обязательному пенсионному
страхованию.
Однако присущие
данной организационно-правовой форме юридического лица признаки в отношении
фонда соблюдаются не в полной мере.
В развитие положения
пункта 3 статьи 50 ГК РФ нами законодателю предлагается введение новой
конструкции организационно-правовой формы юридических лиц – «государственный
социальный фонд».
Примечательным
является то, что на официальном сайте «Российской газеты» (http://www.rg.ru/) в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 7 февраля 2012 г. официально
опубликован проект Федерального закона
«О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского
кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты
Российской Федерации» (далее по тексту – проект ГК РФ)[5].
Среди
планируемых изменений проанализируем (рассмотрим) §5 «Некоммерческие
организации» главы 4 «Юридические лица» проекта ГК РФ.
В Указе
Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского
кодекса Российской Федерации»[6] в
качестве одной из целей реформирования внесения изменений в ГК РФ указывается
на необходимость его сближения положений с правилами регулирования
соответствующих отношений в праве Европейского союза.
Организации,
относимые к структурам гражданского общества, за рубежом обычно именуются
неправительственными, что призвано подчеркнуть их независимость от публичной
власти. Положения, в том числе непосредственно касающиеся их статуса как
юридических лиц, закреплены в различных международных документах. В частности,
в целях унификации европейского законодательства 13 ноября 2002 г. в Страсбурге
были приняты Основополагающие принципы статуса неправительственных организаций
в Европе[7].
Данный документ содержит рекомендации для государств по принятию законов о
неправительственных организациях, обобщая положительную практику деятельности
соответствующих организаций в европейских странах, и рекомендации, адресованные
самим организациям, касающиеся порядка их деятельности. В акте определяется
понятие неправительственных организаций, закрепляются принципы их деятельности,
порядок образования, приобретения статуса юридического лица, порядок управления
и другие вопросы.
В дальнейшем эти
принципы нашли отражение в Рекомендации CM/Rec(2007)14 о правовом статусе
неправительственных организаций в Европе, принятой Комитетом министров
государств - членов Совета Европы 10 октября 2007 г.[8]. Этот документ содержит минимальные стандарты,
которые странам - участницам Совета Европы целесообразно учитывать в своем
законодательстве при формировании нормативных предписаний, определяющих
юридическое положение некоммерческих организаций и порядок осуществления ими
своей деятельности в политике и практике. В Рекомендации неправительственные
организации определяются как добровольные самоуправляющиеся организации.
Термины, используемые для их описания в национальном законодательстве, могут
варьироваться (ассоциации, благотворительные общества, фонды, общественные,
некоммерческие организации). Исключение составляют политические партии, которые
по смыслу документа к неправительственным организациям не относятся.
По отношению к
некоммерческим юридическим лицам в проекте ГК РФ вводится принцип «numerus
clausus»[9] -
закрытого перечня.
В настоящее
время в российском законодательстве действует значительное количество
федеральных законов, предусматривающих различные виды некоммерческих
юридических лиц. В Концепции развития законодательства о юридических лицах
указывается на существование более чем 20 форм некоммерческих организаций (п.
1.1 § 1 подразд. 8 разд. II).
Так, Д.А.
Сумской называет следующие организационно-правовые формы юридических лиц: 1)
потребительский кооператив; 2) община коренных малочисленных народов Севера,
Сибири и Дальнего Востока; 3) общественное объединение; 4) фонд; 5)
негосударственный пенсионный фонд; 6) учреждение; 7) объединение юридических
лиц (ассоциация или союз); 8) объединение работодателей; 9) некоммерческое
товарищество; 10) некоммерческое партнерство; 11) автономная некоммерческая
организация; 12) государственная корпорация; 13) товарная биржа[10]. Заметим, что автор не называет в числе
организационно-правовых форм юридических лиц органы публичной власти, несмотря
на то, что в ряде законодательных актов они называются наряду с учреждениями.
При этом Д.А. Сумской поддерживает точку зрения, согласно которой следует
исчерпывающим образом ограничить число организационно-правовых форм юридических
лиц кодифицированным актом гражданского законодательства. Со своей стороны,
названный автор предлагает оставить в законе пять организационно-правовых форм
некоммерческих юридических лиц: 1) потребительский кооператив; 2) общественную
организацию; 3) фонд; 4) учреждение; 5) ассоциацию (союз)[11]. Мы согласны с точкой зрения о необходимости
ограничения числа организационно-правовых форм юридических лиц актом
кодифицированного характера, поскольку это будет способствовать созданию (но не
гарантировать создание) стройной системы юридических лиц.
В проекте ГК РФ предлагается существенно
сократить количество организационно-правовых форм некоммерческих юридических
лиц, ввести единое и централизованное регулирование и установить строгий
перечень правовых форм, в которых могут учреждаться эти юридические лица.
Упразднить всех их вряд ли возможно, равно как и преобразовать их в более
традиционные для гражданского законодательства организационно-правовые формы.
Как справедливо
заключает Г.А. Гаджиев, эти юридические лица по своему организационному
устройству не «вмещаются» ни в одну из существующих форм коммерческих или
некоммерческих организаций, предусмотренных гражданским законодательством
России[12].
Организационно-правовые
формы некоммерческих юридических лиц согласно проекту ГК РФ - это
некоммерческие корпорации и некоммерческие унитарные организации. Критерием
такого разделения выбрано количество участников некоммерческих юридических лиц.
Некоммерческие корпорации предполагают корпоративное функционирование на основе
членства их участников. Такие правовые формы предусматривают коллегиальное
решение вопросов управления юридическим лицом.
Согласно разделу
3 Концепции гражданско-правовая регламентация в сфере реорганизации юридических
лиц, о некоммерческих организациях должна остаться «двухуровневой» (ГК РФ и
специальные законы).
Положения
Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» (далее – Закон № 7-ФЗ)[13]
во многом текстуально воспроизводят нормы ГК РФ, а с другой стороны в
действительности не регулируют статус ряда некоммерческих организаций
(например, большинства госбюджетных учреждений).
Переход
к «двухуровневой» системе гражданских законов, с нашей точки зрения, является
положительной тенденцией, но при этом не должна исключаться возможность
сохранения в отдельных случаях и «трехуровневой» регламентации.
К
примеру, статус общественных объединений помимо ГК РФ и Закона № 7-ФЗ
определяется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях»[14],
Федеральным законом от 11 июля 2001 г.
№ 95-ФЗ «О политических партиях»[15],
Федеральным законом от 12 января 1996 г.
№ 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[16],
Федеральным законом от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»[17] и
др. «Двухуровневая» система гражданских законов предполагает наличие двух
уровней: ГК РФ (первый уровень) и специальные законы (второй уровень). В свою
очередь, вопрос о «двухуровневой» системе гражданских законов имеет и другой,
можно сказать, качественный, аспект: в нем находит свое воплощение вектор
дальнейшего установления соотношения между ГК РФ и специальными законами. В
теории права разработаны принципиальные подходы относительно механизма
взаимодействия законов и подзаконных нормативных правовых актов.
Так,
по справедливому утверждению Ю.А. Тихомирова, «эффективность функционирования»
общественных отношений в форме подзаконных нормативных актов достижима при
условии, что они развиваются не параллельно, а «внутри сферы, очерченной
законом»[18].
Применительно к гражданско-правовой области действие данного принципа следует
распространить и на построение собственно системы гражданских законов:
гражданские законы «второго уровня» должны быть «внутри сферы», очерченной ГК
РФ.
При
определении уровней правового регулирования с неизбежностью приходится решать
вопрос о том, в каком законодательном акте (ГК РФ или специальном законе)
целесообразно «разместить» те или иные нормы. Если оценивать предлагаемые
Концепцией и названные выше изменения с позиций их влияния на ГК РФ, то можно
говорить об усилении в целом гражданско-правового регулирования, поскольку
должно произойти повышение «статуса» включаемых в ГК РФ правовых норм (они
«переместятся» с уровня текущих федеральных законов на уровень кодификационного
законодательного акта). Однако регулирующее воздействие ГК РФ при этом не
обязательно будет повышаться, так как излишняя детализация регламентации может
привести к обратному результату.
При
«двухуровневой» системе гражданских законов устанавливается прямая линия: ГК РФ
- специальный закон. Поэтому предмет имеющих место в ныне действующем
нормативном массиве законов общего характера должен получить свое отражение
либо непосредственно в ГК РФ, либо в специальном законе. Именно здесь возникают
«точки соприкосновения» уровней правового регулирования и системы гражданских
законов.
Считаем,
что следует обеспечить единство подходов к построению системной линии: ГК РФ -
специальный закон. Для этого необходимо выработать некие критерии определения
уровня закона (ГК РФ или специальный закон) и степени детализации правовой
регламентации (специальный закон общего характера с внутренней видовой
«автономизацией» или отдельные специальные «укрупненные» «видовые» законы).
На
наш взгляд, следует отметить имеющую место дискуссию о том, что некоторые
организационно-правовые формы некоммерческих организаций на самом деле таковыми
не являются. Именно поэтому, для того чтобы создать стройную систему
юридических лиц, необходимо установить исчерпывающий перечень форм
некоммерческих организаций в одном законе – ГК РФ, так же как и для
коммерческих организаций, и не отсылать к другим законам, которые могут иметь
только специальный характер, раскрывая категории, определенные в ГК РФ.
Подобный вывод также содержится и в проекте Концепции развития законодательства
о юридических лицах, разработанной и рекомендованной к опубликованию в целях
обсуждения Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и
совершенствованию гражданского законодательства (протокол от 16 марта 2009 г. №
68)[19].
Следует
заметить, что авторы законопроекта предлагают предусмотреть в ГК РФ
организационно-правовые формы, правда, разделяя их на 2 группы: 1) для
корпораций (потребительский кооператив, общественная организация, ассоциации и
союзы); 2) для юридических лиц некорпоративного характера (учреждение, фонд,
религиозные организации).
Вместе
с тем представляется, что с указанной классификацией согласиться нельзя,
поскольку, во-первых, такая классификация юридических лиц никогда не была
предусмотрена российским законодательством, а во-вторых, в отношении критериев
разграничения юридических лиц на корпорации и учреждения в юридической
литературе отсутствует единое мнение (см., например, Братусь С.Н. Юридические
лица в советском гражданском праве. М., 1947. С. 46).
Резюмируя
изложенное, на наш взгляд, предложенная нами новая конструкция
организационно-правовой формы юридического лица – «государственный социальный
фонд» является обоснованной, и, полагаем, что будет поддержана на
законодательном уровне.
С нашей точки
зрения, названную организационно-правовую форму юридического лица целесообразно
предусмотреть в главе 4 ГК РФ.
При этом под «государственным социальным
фондом» нами законодателю предлагается признавать некоммерческую организацию,
созданную Российской Федерацией для осуществления государственных функций в
целях обеспечения реализации прав граждан на обязательное социальное
страхование и управления средствами бюджета государственного социального фонда
Российской Федерации».
Основываясь на
сформулированном определении, в частности, «государственный социальный фонд»
будет осуществлять государственные функции, предусмотренные статьей 39
Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется социальное обеспечение
по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания
детей и в иных случаях, установленных законом.
В этой связи
следует преобразовать ПФР из государственного учреждения в юридическое лицо
особой организационно-правовой формы «государственный социальный фонд». Новую
организационно-правовую форму юридических лиц, предлагается, применить также к:
Фонду
социального страхования Российской Федерации, Федеральному фонду обязательного
медицинского страхования;
территориальным
органам Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования
Российской Федерации, созданным на уровне субъектов Российской Федерации и
обладающим правами юридического лица;
территориальным
фондам обязательного медицинского страхования.
Подводя итоги,
следует заключить, что вышеуказанные разработки по этой проблеме потребуют
дополнительных исследований, результаты которых будут описаны в других статьях.
[1] «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1990, № 30, ст. 415.
[2] «Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст.
3301; «Российская газета», № 278, 09.12.2011.
[3] «Российская газета», № 139, 21.07.1999.
[4] «Российская газета», № 247, 20.12.2001.
[5] Официальный сайт «Российской газеты». URL:
http://www.rg.ru/2012/02/07/gk-site-dok.html
(дата обращения 08.08.2012).
[6] Российская газета, № 155, 23 июля 2008.
[7] Официальный сайт Совета Европы. URL: http: //
www.coe.int /t/ f/ affaires_juridiques/ coop%E9ration_ juridique/ soci%E9t%E9_
civile/ textes_ de_ reference/ Principes% 20version% 20russe.asp (дата обращения 08.08.2012).
[8] Рекомендации CM/Rec(2007)14 о правовом статусе
неправительственных организаций в Европе, принятой Комитетом министров
государств - членов Совета Европы 10 октября 2007 года . URL: http://
ru.ngocongress-vilnius.lt/ clientzone/ CMRec2007_14_russian.pdf (дата обращения
09.08.2012).
[9] См.: Словарь латинско-русский и русско-латинский,
Александр Подосинов, Галина Козлова, Алексей Глухов, Алексей Белов, издательство: Наука, 2004, С. 109.
[10] См.: Сумской
Д.А. Некоммерческие организации в теории российского гражданского права //
Российская юстиция. 2009. № 6. С. 14 - 15.
[11] Там же. С. 15.
[12] См.: Гаджиев
Г.А. Конституционно-правовые нормы как система координат, предопределяющая
правовой статус госкорпораций в России // «Право и политика», 2011, № 3 С. 10.
[13] «Российская газета», № 14, 24.01.1996.
[14] «Российская газета», № 100, 25.05.1995.
[15] «Собрание законодательства РФ», 16.07.2001, № 29, ст.
2950.
[16] «Российская газета», № 12, 20.01.1996.
[17] «Российская газета», № 118, 25.06.1996.
[18] Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. М.: БЕК,
1995. С. 232.
[19] «Вестник гражданского права», 2009, № 2.
Комментариев нет:
Отправить комментарий